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耕地占补平衡(以河南省为例)

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发布时间：2020-12-06加入收藏来源：互联网点击：

(二) 耕地后备资源渐趋匮乏

河南省地处中原, 自然条件优越, 土地开发历史悠久, 垦殖率较高, 耕地后备资源较少, 且分布不均。据调查, 河南省目前尚可开垦的后备资源约为30.35万hm2。“十二五”期间, 河南省年均补充耕地1.56万hm2, 若全部通过开发后备资源补充耕地, 照此速度用不了20年耕地后备资源就会开垦殆尽。从地类构成看, 河南省耕地后备资源主要为其他荒草地、内陆滩涂、裸地, 质量不高。经过多年的开发、利用, 耕地后备资源中面积大、条件好、易开发的优质地块已所剩无几, 现有后备资源大多位置偏僻、土地贫瘠、生态环境限制较多、开发条件较差, 开垦投资大, 即使开发成耕地, 质量等级也多为利用等8~12等, 难以实现“补优”的目标, 又极易造成生态环境破坏, 不能形成持久、稳定的生产能力[10]。从区域分布看, 多数集中于豫西南、豫西、豫南、豫西北等山区、丘陵、黄土高原边缘区和主要江河干支流流域, 南阳、洛阳、信阳、驻马店4市共有18.36万hm2, 占耕地后备资源总量的60.5%;少数位于豫东、豫中等平原区, 许昌、漯河等地几近枯竭。

(三) 补充耕地重数量轻质量和生态环境

随着耕地占补平衡政策的渐趋严格和管理手段的日益先进, “占一补一”要求得到了较好的落实, 但是占优补劣、重数量轻质量和生态环境的现象在一些地方不同程度存在。由于耕地后备资源不足, 部分地方在土地整治项目选址和论证过程中不严谨、不科学, 特别重视土地整治项目能否集中整治、连片推进和增加有效耕地面积, 对新增耕地质量和项目实施的生态环境影响考虑不足。一些新开发的耕地或复垦后新增的耕地, 或是因耕作层厚度不够, 或是因土壤有机质含量较低等, 质量很难在短期内达到相应的等别, 即使通过采取工程、生物等措施, 勉强实现了与占用耕地质量相当, 也难以确保能够长期稳定。为了完成补充耕地任务, 一些地方仍然以次充好, 千方百计蒙混过关。甚至, 有的整治项目水资源条件较差、土壤不适合农作物生长, 有的项目要“上山”、“下滩”, 也有的项目要“平沟”、“填塘”, 虽然能够增加耕地面积, 但不同程度地造成了生态环境破坏, 而且新增耕地质量较低、稳定性较差, 抵抗自然灾害能力也较弱[9,16], 有悖于补充耕地、实现耕地占补平衡的初衷。

(四) 农村建设用地整治困难

随着耕地后备资源开发难度的加大, 以及新农村建设和乡村振兴战略的逐步推进, 开展农村建设用地整治和实施农村拆旧复垦已成为补充耕地的重要途径。2015年河南省农村建设用地161万hm2, 农村人口为5 039万人, 人均农村建设用地319 m2。按照《村镇规划标准》确定的人均农村居民点最高140 m2计算, 理论上将有90.27万hm2的拆旧复垦资源。但由于农民和农村问题的复杂性, 再加上资金需求量巨大而筹措困难, 整治项目管理和执行困难、利益分配机制和激励机制等不完善, 拆旧复垦工作难度大, 农村建设用地整治工作推进缓慢, 有的地方甚至与规划目标背道而驰, 出现“建了新, 拆不了旧”的现象, 反而又占用不少耕地[17]。部分经济条件相对较好的市、县, 在本辖区实施农村建设用地整治补充耕地的意愿不强、动力不足, 更倾向于异地购买补充耕地指标来满足建设用地需求。

(五) 省域统筹补充耕地难度加大

为了缓解耕地后备资源匮乏地区补充耕地难题, 河南省探索运用市场机制调配补充耕地指标, 开展了补充耕地指标省内易地有偿使用, 提供和接受补充耕地指标双方分别获得相应的经济收益和指标使用权[18]。这种方式有效地解决了一批国家、省重大基础设施、民生项目等用地的补充耕地问题。但由于补充耕地指标属于各级地方政府管理, 各地为保障自身发展, 供出补充耕地指标的意愿都较低, 即使是耕地后备资源相对丰富的南阳、洛阳、信阳、驻马店4市也是如此, 导致补充耕地指标供给缺乏。同时, 由于补充耕地指标供需双方对指标价格的预期差距较大, 多数情况下难以达成一致, 而为了保障建设项目能够实施, 又不得不采取行政手段加以干预, 进一步影响了指标交易的积极性[19]。因此, 通过省域统筹协调完成补充耕地任务的难度也越来越大。

四、对策建议

(一) 严格控制建设占用耕地

加强土地利用总体规划的引导和管控作用, 严格管控永久基本农田, 引导各类建设按照规划用地。各类项目选址要优先利用存量建设用地、未利用地等非耕地, 经过论证确实无法避让耕地的, 严格执行土地使用标准, 尽量减少占用耕地尤其是生态良好的水田、水浇地等优质耕地;可能造成耕地污染的建设项目, 选址时原则上要远离耕地尤其是基本农田。进一步发挥市场配置土地资源的决定性作用, 适当增加建设占用耕地成本, 遏制占用耕地的偏向。强化城市建设用地开发强度、人均用地指标整体控制, 积极引导城乡建设向地上、地下空间发展, 推进多功能立体开发和复合利用, 提高土地集约利用水平和空间利用效率, 减少城市发展对耕地的占用。

(二) 大力推进高标准农田建设

要切实贯彻“着力通过土地整治建设高标准农田补充耕地”的要求, 完成“十三五”期间河南省新建高标准农田191.27万~261.33万km2的任务, 保障耕地数量和质量“红线”。要按照粮食生产核心区建设战略、粮食生产功能区和重要农产品保护区建设的有关要求, 依据土地利用总体规划、农业生产布局规划、农田水利发展规划等, 合理确定高标准农田建设区域, 大力推进农田基础设施建设和农田防护林体系、水土保持工程体系建设, 促进形成优质耕地集中连片、有特色的高标准农田区。要规范高标准农田建设管理, 做好统一上图入库工作, 明确新增和改造耕地面积、质量、类型等主要信息, 为落实补充耕地任务夯实基础。

(三) 积极实施耕地提质改造

河南省耕地质量虽然总体较好, 但仍有较大的提升空间, 尤其是平原地区的旱地和水浇地。应深入贯彻落实“补改结合”的耕地占补平衡新要求, 将耕地提质改造纳入土地利用总体规划和土地整治规划, 结合农村集体经济组织和农民积极性、农业发展和生态环境保护等要求, 合理安排提质改造工程项目, 做好实施计划, 有序推进。实施保护性耕作, 全面实行建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用, 大力推动秸秆粉碎还田腐熟、增施有机肥、种植绿肥等行动, 提升土壤有机质含量;有效控制农业面源污染, 加强盐碱土壤、污染土壤等治理, 改善耕地生态环境, 促进污染、退化耕地地力恢复, 有效提高综合生产能力。

(四) 加大农村建设用地整治力度

充分结合各地经济社会发展具体情况和农村实际条件, 科学制订农村建设用地整治规划计划, 落实农村建设用地减量化要求, 合理安排农村集体建设用地整治规模和时序;以宅基地复垦券交易为契机, 研究出台行政、经济等多种措施, 加大农村集体建设用地整治, 推进拆旧复耕。在农村建设用地拆旧复垦中, 应充分发挥政府主导作用和市场激励作用, 调动乡镇政府和村集体的积极性。可探索由县级政府先期拨付启动资金, 吸纳社会资金参与, 复垦并经验收合格后形成补充耕地指标, 由县级政府按约定价格收购, 政府、社会、农民获得各自的收益, 达到三方满意的效果。鼓励农村集体经济组织和农民根据规划自行开展集体建设用地整治, 保障农民对所产生新增耕地及形成的补充耕地指标的合法收益权。

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