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耕地占补平衡(以河南省为例)
耕地,河南省,建设用地耕地占补平衡(以河南省为例)
发布时间:2020-12-06加入收藏来源:互联网点击:
相对于第一阶段, 耕地占补平衡政策有了重大调整。耕地占补平衡不再局限于单个项目的“一对多”或“多对一”的“占”“补”挂钩, 而是强调“算大账”, 通过实行耕地数量、粮食产能和水田面积3类指标核销制来落实占补平衡, 从而实现数量、质量、生态和产能的平衡。补充耕地方式上, 调整为以土地整治建设高标准农田为主补充耕地, 严格控制成片未利用地开发;允许以补充耕地和提质改造现有耕地相结合的方式, 即“补改结合”方式落实耕地占补平衡;允许新增建设用地土地有偿使用费、其他财政资金、社会资金等投入产生的耕地, 增减挂钩、土地复垦产生的耕地, 相关部门实施高标准农田建设产生的耕地等用于占补平衡。在补充耕地指标统筹上, 允许建立指标调剂平台, 因地制宜统筹省域指标调剂行为, 发挥市场对资源的配置作用和政府的宏观调控作用, 国家层面也首次提出可“根据各地资源环境承载状况、耕地后备资源条件、土地整治和高标准农田建设新增耕地潜力等, 分类实施补充耕地国家统筹”。这种调整是根据各地实践和新的发展理念进行的制度创新, 对新时代加强耕地保护具有重要意义。
二、河南省耕地占补平衡政策实施成效
自古以来, 河南省就是全国重要的粮仓, 2015年粮食生产达到6 065万t, 以占全国6.5%的耕地生产出占全国10.3%的粮食。为更好地落实国家耕地占补平衡政策, 河南省结合实际, 进一步细化了有关要求, 相继出台了一系列地方法规制度和具体举措, 尤其是近年来, 相关政策密集出台, 有力地促进了耕地占补平衡政策实施, 对加强耕地保护起到了极为重要的作用。如《河南省人民政府关于进一步落实最严格耕地保护制度的若干意见》 (豫政[2015]71号) , 在全国率先提出了构建“大耕保”格局概念, 要求各级政府综合运用行政、经济、技术、法律、纪律等多种手段, 集聚多方力量, 对耕地实行管控、约束、补救、建设、倒逼、惩治六重保护, 并将耕地占补平衡作为构建“大耕保”新格局的重要组成部分。河南省国土资源厅相继出台了《关于保障全省重点项目耕地占补平衡有关问题的通知》 (豫国土资发[2015]66号) 、《关于印发河南省补充耕地项目管理办法 (试行) 的通知》 (豫国土资规[2015]1号) 、《关于进一步规范土地整治项目管理工作的通知》 (豫国土资发[2015]88号) 、《关于印发河南省耕地占补平衡指标省级统筹管理办法的通知》 (豫国土资发[2016]124号) 、《关于进一步加强和改进耕地占补平衡管理工作的意见》 (豫国土资发[2016]125号) 、《关于印发河南省生产建设项目土地复垦管理暂行办法的通知》 (豫国土资规[2016]16号) 、《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的意见》 (豫国土资规[2018]2号) 等相关文件, 对土地整治、补充耕地管理等提出了更为具体和明确的要求与措施, 取得了显著效果。
(一) 遏制了耕地过快减少的势头, 守住了耕地保护红线
民以食为天, 食以地为本。一定数量的耕地是确保我们自己的饭碗“主要装中国粮”的基础。从河南省多年来的实际情况看, 造成耕地面积减少的主要因素包括建设占用、农业结构调整、生态退耕、生产活动损坏、污染及自然灾害损毁、违法用地等, 其中建设占用是最主要原因[10,11,12]。2006—2015年, 河南省耕地面积减少量为24.98万hm2, 其中因建设占用减少耕地22.34万hm2, 占到了89.43%, 年均减少量达到2.50万hm2。耕地占补平衡政策的实施, 使得依法批准的建设占用耕地能够得到足额补充, 有效遏制了耕地面积过快减少的势头。2006—2015年, 河南省耕地面积净减少7.89万hm2, 年均耕地减少0.79万hm2, 远小于因建设占用导致耕地减少的数量。2015年河南省实有耕地面积812.06万hm2, 超过了国家下达的802.33万hm2的保护任务;质量上, 优等地、高等地面积共696.55万hm2, 占耕地总面积的85.78%, 耕地质量平均等别为国家利用等7.43, 总体较好。在经济社会持续发展、建设用地得到有效保障的前提下, 河南省守住了耕地保护的底线, 有力地支撑了粮食生产的连年丰收。
(二) 促进了节约集约用地, 提高了用地效益
首先, 在宏观层面上, 耕地占补平衡政策的实施使得耕地作为战略资源的社会价值、经济价值日益显化, 增强了全社会珍惜耕地、节约集约用地意识, 促进了土地利用方式转型和生产发展方式转变。“十二五”期间, 河南省单位国内生产总值占用建设用地规模就下降了30.82%。其次, 在中观层面上, 地方政府和部门在制订城乡建设、产业发展、基础设施建设等各类发展规划时, 均把保护耕地作为非常重要的考虑因素, 通过严格落实建设用地定额控制标准、优化各类建设空间布局, 尽力减少对耕地和基本农田的占用。再次, 在微观层面上, 耕地占补平衡政策的实施倒逼各建设单位在规划、设计建设项目时, 必须把占用耕地的各种影响考虑进来, 把补充耕地的费用列入项目总预算, 纳入建设成本中, 进而促使各类建设单位尽可能节约用地, 少占或不占耕地尤其是优质耕地, 以降低用地成本, 提高用地效益, 避免出现“宽打窄用”、浪费土地的现象。
(三) 推动了土地整治, 助力了乡村振兴
为落实补充耕地任务, 各地因地制宜采取未利用地开发、农用地和农村建设用地整理、工矿废弃地复垦等方式推进土地整治。“十二五”期间, 河南省通过开展土地整治补充耕地7.17万hm2, 占补充耕地总量的84.25%;累计新建和改建田间道路150.83万km, 新建灌溉渠和管道138.02万km, 新打机井7.31万多眼, 土地整治项目区灌排、农机具通行等农业生产条件得到明显改善, 粮食生产能力提高了10%~20%。同时, 各地将农村建设用地整治与新农村建设、乡村振兴等紧密结合起来, 废弃闲置的村庄建设用地得到复耕, 成为补充耕地的重要途径[13], 低效利用的集体建设用地实现了集约高效利用, 既增加了耕地面积, 又改善了农村生产条件和人居环境, 为农村新产业、新业态发展创造了有利条件[14]。如新乡卫辉市唐庄镇, 实施土地综合整治后, 全镇85%的农户住进了新居, 平原区户均宅基地由423 m2下降到134m2, 丘陵山区户均宅基地由398 m2下降到200 m2, 人均住房面积却由25 m2增加到50 m2;信阳市光山县上官岗村通过“小块变大块”整治农用地333.33hm2, 增加耕地33.33 hm2;复垦旧村庄46.67 hm2, 增加农用地13.33 hm2, 整治后农田集中连片, 农田道路、水利设施等更为完善, 耕地质量大幅度提升。
三、河南省耕地占补平衡面临的主要问题
尽管河南省实施耕地占补平衡政策取得了显著成效, 但仍存在着一些不可忽视的问题, 并且随着经济社会形势、资源环境条件等的发展变化, 显得愈加突出。主要表现在以下几个方面。
(一) 建设占用耕地压力有增无减
河南省正处于新型城镇化和工业化的快速发展阶段, 进入经济发展新常态后, 建设用地需求总量虽有所下降, 但中原经济区、郑州航空港经济综合实验区、郑洛新国家自主创新示范区、中国 (河南) 自由贸易试验区、中原城市群等国家战略和河南省新型城镇化战略、“百城提质建设”计划等的实施, 以及交通、水利等重大基础设施建设工程、民生工程、脱贫攻坚工程等的大力推进, 仍将不可避免占用相当数量的耕地[15]。同时, 由于河南省主要城镇、工业园区在空间上与优质耕地分布高度重叠, 使占补平衡形势更加复杂, 补充耕地尤其是补充优质耕地的任务更加艰巨, 实现“占优补优”变得更加困难。
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