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耕地占补平衡(以河南省为例)

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发布时间：2020-12-06加入收藏来源：互联网点击：

摘 要：耕地占补平衡政策是我国耕地保护政策体系的重要组成部分。系统梳理了我国耕地占补平衡政策的演化进程及阶段特征, 归纳了河南省耕地占补平衡实施取得的三大成效, 包括保障耕地数量质量相对稳定、守住了耕地保护红线, 促进节约集约用地、提高了用地效益, 推动土地整治、助力了乡村振兴。分析了面临的五大问题:建设占用耕地需求短期不会显著下降, 耕地后备资源渐趋匮乏, 补充耕地重数量轻质量和生态环境, 农村建设用地整治困难, 省域统筹解决补充耕地指标能力不足。在此基础上, 有针对性地提出促进耕地占补平衡政策实施的6项建议:严格控制建设占用耕地, 大力推进高标准农田建设, 积极实施耕地提质改造, 加大农村建设用地整治力度, 加强土地整治项目管理, 创新补充耕地指标省域统筹协调机制。

“仓廪实, 天下安。”耕地是土地资源的精华、粮食生产的根本, 是支撑我国粮食自给、农业发展乃至整个国民经济发展的物质基础。人多地少尤其是优质耕地更少是我国的基本国情。为切实加强耕地保护, 我国陆续出台了一系列以占补平衡为重要组成的耕地保护政策, 实行最严格的耕地保护制度[1,2,3]。河南省是全国重要的农业大省和粮食生产大省, 在坚守耕地红线、严格贯彻落实耕地占补平衡政策方面取得了显著成效, 连年实现依法批准建设占用耕地和补充耕地的平衡, 保障了耕地数量和质量的稳定。但由于河南省正处于新型城镇化和工业化快速发展时期, 城乡建设、基础设施建设等各类建设用地需求量仍然巨大, 再加上耕地后备资源严重不足, 完成补充耕地义务越来越困难, 尤其是补充优质耕地、实现“占优补优”更加困难, 耕地保护面临着前所未有压力[4,5]。本研究在系统梳理我国耕地占补平衡政策演变的基础上, 归纳了河南省落实耕地占补平衡政策取得的主要成效, 分析了面临的突出问题, 进而提出了严格控制建设占用耕地、大力推进高标准农田建设、积极实施耕地提质改造、加大农村建设用地整治力度、加强土地整治项目管理、创新补充耕地指标省域统筹协调机制等对策建议。

一、我国耕地占补平衡政策演变

耕地占补平衡政策是加强土地管理、严格保护耕地的重要措施, 随着我国经济社会的不断发展, 土地管理制度改革稳步推进, 耕地占补平衡政策逐渐完善。总体上, 可以2016年为界分为两个阶段。

(一) 规定渐细、要求愈严阶段

第一阶段为规定渐细、要求愈严阶段, 时间上从1997年到2015年。改革开放以来, 尤其是20世纪90年代以来, 我国经济社会发展迅速, 各类建设加速推进, 但是也出现了大量乱占耕地、违法批地和浪费土地现象, 造成了耕地面积的急遽下降。为加强土地管理, 切实保护耕地, 1997年党中央印发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》 (中发[1997]11号) , 并首次提出各省 (区、市) 保持耕地总量动态平衡的要求, 我国开始酝酿实施耕地占补平衡政策。1998年, 耕地占补平衡纳入《中华人民共和国土地管理法》 (修订版) , “国家实行占用耕地补偿制度, 非农业建设经批准占用耕地的, 按照‘占多少, 垦多少’的原则, 由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的, 应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费, 专款用于开垦新的耕地”。2004年, 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》 (国发[2004]28号) 要求, “各类非农业建设经批准占用耕地的, 建设单位必须补充数量、质量相当的耕地, 补充耕地的数量、质量实行按等级折算, 防止占多补少、占优补劣”。中央领导也多次强调, 耕地保护必须坚持数量、质量并重, 各类建设必须做到“占优补优、占水田补水田、占水浇地补水浇地”, “坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象”。

国土资源部根据土地管理法和党中央、国务院的要求, 陆续出台了一系列做好耕地占补平衡、加强耕地保护的政策性文件和实施管理规定, 细化了耕地占补平衡要求。如《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》 (国土资发[1999]39号) 提出, “在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地区外单独选址的建设项目占用耕地的, 原则上实行先补后占, 新增加耕地经验收合格后, 方可办理用地报批手续”;《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》 (国土资电发[2006]17号) 要求“在审批各类非农建设用地时, 要按照‘先补后占’的原则, 在补充数量和质量相当的耕地、补划数量和质量相当的基本农田后再批准建设项目用地”;《关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》 (国土资发[2010]6号) 要求“建立补充耕地的‘补、备、核、用、考’全程监管制度, 利用一张图和监管平台, 实现占补平衡实时监管”;《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》 (国土资发[2014]18号) 规定“建设用地审查报批时, 要严格审查补充耕地落实情况, 达不到规定要求的, 不得通过审查”, 对“强化耕地数量和质量占补平衡”提出了更严格的要求。

这一阶段的耕地占补平衡政策演变, 总体来讲是从政策出台到不断修订完善。政策内涵上, 实现了从“占多少, 垦多少”, 到“先补后占、以补定占”, 再到“占优补优, 占水田补水田、占水浇地补水浇地”的转变, 从单独选址建设项目“先补后占”到各类非农建设项目“先补后占”转变, 要求越来越严格;政策目标上, 由最初的强调耕地总量动态平衡, 到耕地数量、质量平衡, 再到数量、质量和生态平衡, 最终实现由单目标到多目标的转变[6,7];补充耕地方式上, 由鼓励耕地开发补充耕地逐步向鼓励土地整理、复垦与综合整治补充耕地;政策考核上, 逐步将经济效益、社会效益和生态效益一并纳入政策考核目标[8];管理手段上, 从实施台账管理, 到利用一张图和监管平台, 实行补充耕地的“补、备、核、用、考”全程监管的转变[9]。

(二) 补改结合、统筹落实阶段

第二阶段为补改结合、统筹落实阶段, 时间上为从2016年至今。占补平衡政策的出台实施对耕地保护起到了关键作用, 但随着各地未利用土地开发力度逐渐加大, 耕地后备资源越来越匮乏, 完成补充耕地任务, 尤其是实现“占优补优”越来越困难, 同时土地开发带来的一系列生态环境问题也越来越突出, 耕地占补平衡政策的持续实施面临严峻挑战。在各地实践探索基础上, 2016年国土资源部印发了《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》 (国土资规[2016]8号) , 提出以补充耕地和“提质改造” (提升现有耕地质量、将旱地改造为水田) 相结合方式 (“补改结合”) 落实耕地占补平衡, 这是资源约束条件下创新耕地占补平衡政策的一项重要举措。2017年《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》 (中发[2017]4号) 提出, “拓展补充耕地途径, 统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等”, 增加耕地数量, 提升耕地质量;规范省域内补充耕地指标调剂管理, 探索补充耕地国家统筹, 建立“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”的占补平衡新机制, 实现了耕地占补平衡政策的巨大突破。为落实中发[2017]4号文精神, 国土资源部印发《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》 (国土资规[2017]13号) , 提出“建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制, 通过‘算大账’的方式, 落实占一补一、占优补优、占水田补水田, 促进耕地数量、质量和生态三位一体保护”。2018年国务院办公厅制定了《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》 (国办发[2018]16号) , 对跨省域补充耕地的前提条件、原则、程序、资金缴纳和使用等做出了明确规定。

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