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瓦格纳法则(瓦格纳法则研究的对象是)

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发布时间：2020-12-06加入收藏来源：互联网点击：

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王泽彩/文 党的十八届三中全会将财政地位提升到“国家治理的基础和重要支柱”的高度。2018年，《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出了“全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理，标志着预算绩效管理从探索试点阶段向全面实施阶段的转变”。“全面实施预算绩效管理是落实以人民为中心的发展思想的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措，也是实现高质量发展的应有之义”。“全面实施预算绩效管理，不只是解决公共资金利用效率、配置效率问题的一种方法，而且还是撬动公共部门责权利重构的有效途径，是实现钱与事、权与责、决策与执行、服务与需要有机融合的一种机制”。

一、全面实施预算绩效管理是国家治理能力和治理体系现代化的重要制度供给

从1978年中共十一届三中全会起到2018年中共十九届三中全会的四十年里，中共中央和国务院（中央）至少颁布实施了数百项重大的政策和法律法规来推进国家的改革与发展，在这些重大的改革措施中，除了邓小平重要讲话和九次部门合并与机构调整措施以外，大多数属于与财税体制与财税制度改革和建设相关的措施，或者是以财税体制与制度改革和建设为前提的措施。也就是说，从改革开放探索时期到经济体制改革全面推进时期，以及社会主义市场经济体制建立、建设时期等各个阶段，财税改革是具有引领和关键作用，处于核心地位的。这些财税改革措施基本上体现了财政在国家治理过程中的基础功能与重要支柱作用。

(一)从财政职能实现的宏观角度看，要求全面实施预算绩效管理。“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措”。财政的三大基本职能包括资源配置、收入分配和调控经济。首先，在资源配置方面，财政通过自身的收支活动为提供公共产品给予财力保障，引导资源有效和合理利用，弥补市场的失灵和缺陷。而我国的传统财政支出在配置资源方面，缺乏科学合理的配置依据和标准，资金配置不规范、不透明、不合理；上下“博弈”、讨价还价；地区之间、部门之间、项目之间苦乐不均；资金短缺与资金浪费并存。其次，传统财政资金分配和管理使用中存在“重收入轻支出、重分配轻管理、重数量轻质量”问题，由于缺乏绩效管理，监督方式以上级对下级的监督为主，财政资金支出以上级领导同意通过为准，因此，导致大量财政资金在国库帐户上“沉睡”或腐败问题、“豆腐渣”工程层出不穷，财政调控经济效果或资源配置效果大打折扣；再次，在收入分配方面，以传统财政资金专项转移支付为例，由于资金拨付的需要地方配套，而且拨付后缺乏对资金使用的绩效评价。一方面，专项资金拨付的结果使得地区间财力差距加大，而非促进地区间财力均等；另一方面，专项资金被上级“截流”或本级“挪用”等，专项转移支付资金收入分配的财政职能被扭曲。因此，“要全面实施预算绩效管理，将预算绩效管理贯穿预算编制执行全过程，加快预算执行进度，做好预算绩效监控，更好发挥财政资金作用”。

(二)从财政层级职能发展的中观层面看，要求全面实施预算绩效管理。我国是中央集权制国家，国家各项职权集中于中央。而现代财政制度的建设，强调将部分财权通过分权的方式下放，并压实地方事责。即通过将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些；合理划分各级间事权与支出责任，适度加强中央事权和直接支出比重，减少委托事务，明确中央和地方共同事权，在明晰事权的基础上，进一步明确中央和地方的支出责任，中央可运用转移支付机制将部分事权的支出责任委托划地方承担。在上世纪八十年代初，放权经常出现“一放就乱、一收就”的局面。陷入到“收、、放、乱”的循环之中。因此，在财权下放和事责明晰的条件下，如何走出“一放就乱”的困局，全面实施预算绩效管理制度是一项既立足当前、又布局长远的制度安排。第一，全面实施预算绩效管理通过“激励相容”的制度供给增强地方落实绩效的主动。全方位的预算绩效管理格局首次提出成本效益视角下调动、预算部门和单位预算绩效管理‘两个’积极，给予预算部门和单位预算绩效管理更大自主权，较过去‘碎片化、部门化’绩效管理更具有科学、完整、全面。第二，全面实施预算绩效管理是对公共财政体制建设的进一步完善。1998年，以来以“建设公共财政制度”为导向的一系列改革，强调公共财政取之于民、用之于民。同时，从2003年党的十六届三中全会首次提出“建立预算绩效评价体系”开始，到2018年《全面实施预算绩效管理的意见》提出了“全方位、全过程、全覆盖”实施预算绩效管理，公共财政制度建设始终注重在全社会培养绩效理念，树立绩效意识，转化为绩效行动，进而形成绩效自觉。第三，为将来地方现代财政体制建设筑牢制度基础。在地方拥有适度财权和事责的条件下，如何实现地方的“善治”，全面实施预算绩效管理从制度上引导，将地方治理置于公众意愿和预算约束下，把有限的公共资源投入到效率最高的部门，配置到最能实现公共利益最大化的领域和项目，实现公共资源配置的帕累托效率状态，促进资源配置的合理。

(三)从国家治理体系和治理能力现代化角度看，要求全面实施预算绩效管理。国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。国家治理体系和治理能力相辅相成，有好的国家治理体系才能真正提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。制度是国家治理体系的核心内容，全面实施预算绩效管理制度作为财政体制现代化改革的制度安排，对促进治理能力建设的作用体现在：第一，预算是履职和执行宏观调控优化资源配置的集中反映，预算绩效管理要求把绩效理念和方法深度融入预算全过程，是一种注重结果导向、讲求成本效益、强调责任约束的新型预算管理模式，也是一种整合事和钱、权和责的机制，有利于从根本上实现“以财行政”；第二，全面预算绩效管理强调：部门申请预算时必须依据其职责，设定具体的绩效目标，准确计算达成目标所需的资金，根据“谁支出、谁负责”的基本原则，力求避免浪费；项目资金分配必须根据项目的必要、可行、所要取得的效果（效益）进行立项，并有资金配置的预算依据；每年的财政支出要与取得的产出或成效挂钩，上一年的表现会影响下一年的预算安排。这在很大程度上增强了财政支出的绩效意识。第三，通过推进全面预算绩效管理促进预算全过程透明。预算绩效管理一方面强化部门内部监督，增强预算透明度；另一方面将部门非涉密的活动置于公众监督之下，强化部门活动的社会监督，提高公众对的信任度。

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