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qaq(平台用工的劳权保障新政策：进步与挑战)

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发布时间：2016-12-08加入收藏来源：互联网点击：

面对在涉及企业核心利益的博弈中，工会有持续动力为平台工人争取权益吗？而平台工人在多大程度上能够认可工会参与协商后的结果？另一个可能的参与者是劳动者代表，但是总体而言，我们劳动者代表的形成机制在工会内和工会外都并不畅通。劳动者代表怎么来？平台工人在多大程度上能够认可不知道是谁的“劳动者代表”参与协商后的结果？这个机制想要真正发挥它稳定劳动关系的作用，作为主体的平台劳动者是否认可协商后的结果至关重要，而这也是该机制最为核心的挑战。

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新业态劳动权益保障的政策框架

从中国的法律政策体系来看，这一指导意见属于政策，而不是法律法规。在劳动领域，典型的法律如《劳动合同法》，典型的法规如人力资源部门颁布的部门法规《劳务派遣暂行规定》；一般来说，法律法规有强制性，具有清楚的处罚规定和执法部门，而这一指导意见属于国家部委针对相关工作进行方向性指导的“意见”，是相关政府部门工作的指引，无法律强制性。

从政策级别来看，该指导意见为多部门联合发布的意见，这种多部门联合政策，一般需要在国务院的协调统筹之下制定，属于较高级别的政策。而从政策的详细文本和涉及的7个部委的职能来看，政策出台时已经有较为清晰的分工和协调内容。根据各部委的机构设置和过往职责分析该指导意见，人力资源和社会保障部门为最主要的部门，涉及新业态就业保障部分中的劳动条件的相关制定，如工资、工时、劳动保护、职业安全等内容；根据人社部门的机构设置，劳动争议调解和仲裁也是其工作的一部分；而除医保以外的社会保障职能也经由人社部门处理，包括工伤保险。而医保局则涉及社会保障中的医保部分。几个综合性的部委职能分工如下：发改委通常来说负责综合调控；应急部负责平台企业生产中的安全监管及处理应急事故；（市场监管总局是最近大热的反垄断部门，但是该政策中并无任何涉及反垄断的内容）市场监管总局和交通运输部是作为重点平台企业的主管部门出现在该意见里，市场监管总局主要管理送餐平台，交通运输部门主要管理涉及交通的平台，如滴滴和货拉拉；最高人民法院涉及与平台就业相关的诉讼、调解和法律判决；而全国总工会则负责新业态就业人员入工会、参与平台算法、劳动条件等机制的协商、同时提供相关职工服务。

对各部门详细分工的拆解，有助于我们理解具体的政策内容在执行层面可能的重点和难点，比如有了对应业务主管部门的平台很快会有具体监管动向，而没有清晰主管部门的平台通常落实步伐缓慢。监管送餐平台的市场监督管理局在总体指导意见出台后5天，于7月26日就联合六部门出了《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》；8月18日，负责打车平台（如滴滴）和货运平台（如货拉拉）的交通监管部门在国务院的新闻发布会上也明确提出会尽快出台实施意见，要求“网约车平台企业规范自主定价行为、降低过高的抽成比例，加强与驾驶员之间的沟通协商，设定抽成比例上限，并向社会公布”，这与总体指导意见的方向一致。值得注意的是，业务主管部门参与劳动权益保护既有优势也有挑战。业务主管部门不止总体监管行业发展相关问题，也关注劳动权益保护。优势是业务主管部门参与劳动保护，对平台来说是相对强有力的约束，主管部门可用的政策约束工具更多，如交通部门同时管理网约车平台的经营许可、网约车驾驶员证、车辆运输证的发放和监督；而市场监督管理局则同时处理反垄断问题。挑战则是总体监管行业发展的业务主管部门常常有多项监管目标，劳动者权益保护未必是其首要目标。假如在某个阶段行业发展与劳动保护相冲突时，劳动权益可能被置于次要地位。

结语

在解决社会问题、推动社会进步的过程中，有“自上而下”和“自下而上”的两条路径，自上而下的路径通常是政府和国家发挥强有力的影响力，推动变化的发生；而自下而上的路径通常是社会问题涉及的人群提出问题、并通过各种方法让问题的利益相关方正视问题，然后推动问题的解决。这两个路径并不是孤立存在的，常常会相互影响，且能够协同作用。比如在平台用工的劳动者权益保障缺位问题上，这个问题首先是在平台劳动者群体里爆发出来，然后学者、媒体人、及普通公众推动了问题的讨论，最后政府通过社会政策介入来推动问题的改善。

在政策制定以后，政府有自上而下的实施路径，一层层推动、一层层落实。但是政策能否成功执行、达到政策的核心目的，并不是简单的发布即可落实，而取决于内外部的条件、资源、利益关系的处理。在政策执行过程中，自下而上的反馈和互动同样重要，是政策往前推动重要的支持性力量。在平台用工的劳动者权益保护这个问题上，劳动者并不是一个被动卷入的“被保护对象”，他们本身有切实的利益和诉求，政策制定和执行中劳动者的参与和认可非常重要。而这正是这一系列政策的推动和执行过程中很大的挑战来源。

【附录】文中涉及的政策原文，按时间排序

2019年7月12日

成都市人民政府办公厅关于促进新经济新业态从业人员参加社会保险的试行实施意见

http://gk.chengdu.gov.cn/govInfo/detail.action?id=109659&tn=6

2019年11月8日

浙江省人力资源和社会保障厅关于优化新业态劳动用工服务的指导意见

http://www.zj.gov.cn/art/2019/11/8/art_1553216_30003.html

2021年7月23日

人力资源社会保障部 国家发展改革委 交通运输部 应急部

市场监管总局 国家医保局 最高人民法院 全国总工会

关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见

http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-07/23/content_5626761.htm

2021年7月26日

市场监管总局 国家网信办 国家发展改革委 公安部 人力资源社会保障部 商务部 中华全国总工会关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见

http://www.samr.gov.cn/wljys/wlscjg/202107/t20210726_333060.html

2021年7月28日

中华全国总工会关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见

https://www.acftu.org/wjzl/wjzlzcwj/qzwj/202107/t20210728_784163.html?7OkeOa4k=qAqTqGqGEcqGEcqGEcRNhBt5stfn8GzpO9pPQfd8pYQqqqqqqqqqqqqqEq

2021年8月18日

国务院新闻办于8月18日下午举行国务院政策例行吹风会，人社部副部长游钧、人社部劳动关系司司长聂生奎、交通运输部运输服务司负责人李华强、市场监管总局网络交易监督管理司司长庞锦、全国总工会法律工作部负责人黄龙介绍维护新就业形态劳动者劳动保障权益指导意见有关情况，并答问。

http://www.gov.cn/xinwen/2021zccfh/35/index.htm

责任编辑：伍勤

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