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中国各省份飞地的“动”与“静”
飞地,鱼台县,微山县中国各省份飞地的“动”与“静”
发布时间：2020-12-06加入收藏来源：互联网点击：
原标题：中国各省份飞地的“动”与“静”
飞地作为一种特殊的人文地理现象，其形成有着复杂的历史、经济、行政等方面原因。近段时间，澎湃新闻陆续报道了江西与安徽、河南与山东等省际间的案例，也点燃一部分读者的讨论热情。
有学者曾于2004年公布统计称，我国34个省级行政区中，26个有飞地现象，82个行政单位共有飞地100处。据其梳理，其中有一类飞地主要是以行政单位的一个或几个乡镇或街道办事处“地处他境”为表现形态，在地图上表现的不是很明显。这些飞地地域虽不大，但其数量之多、分布之广，充分说明了我国行政区划的“混乱”。
目前，我国仍然有大量的飞地存在。例如，新闻中的常客——廊坊市“北三县”（三河市、大厂回族自治县、香河县），就是中国占地面积最大、行政级别最高的县级飞地。它们在行政上隶属河北廊坊市，但在地理位置上被北京和天津包裹得严严实实，从而使河北省中心呈现出了一种“镂空”的状态。
飞地的影响主要体现在行政管理、经济统筹和城市发展上。澎湃新闻注意到，近年来，部分地区已着手整治城市内部的飞地，与此同时，也有相当一部分飞地在实质性的区划调整、管辖权变更上处于静默状态。
天津的实践：行政区划与行政管辖相一致
“飞地是天津市域内，行政区划和管辖权不统一的特殊地带，是城市化进程中积累形成的顽瘴痼疾。”
2021年11月，2021年平安天津建设新闻发布会介绍，天津逐区、逐片、逐栋、逐户进行大排查，确定了10个区546处“飞地”，归为“城中村”、接壤的“插花地”、不接壤的“插花地”、责任不清的地带四种类型，制定实施方案，“一地一册、一地一策、一地一专班”，科学施治，精准施策。在历史遗留问题的破解上，天津制定《关于解决城中村“飞地”基层社会治理属地化有关问题的意见》、《天津市部分行政区域界线变更方案》，依法推进“插花地”行政区域界线变更。
澎湃新闻注意到，自2020年4月9日开始，天津市委决定在全市开展“飞地”基层社会治理属地化工作，解决行政区划与管辖权不统一、职责不明确、责任不清晰、服务不到位、管理有盲区的问题。
以2020年从天津市红桥区划入天津市北辰区的双环邨街道办事处为例，据红桥区委介绍，双环邨地区是上世纪八十年代末天津市为解决市区居民住房难问题，在北辰区天穆镇界内建设的居民居住区，1990年经红桥区政府申请，市民政局批复同意，设立双环邨街道办事处，明确暂由红桥区政府实施代管。2020年以来，按照天津市“飞地”基层社会治理属地化有关工作要求，为有效解决有关“飞地”治理职责交叉、责任不清等问题，北辰区人民政府实施属地发起，提出将双环邨街道行政区划隶属关系由红桥区变更为北辰区，确保实现该地区行政区划与行政管辖相一致。
2020年12月，天津市人民政府批复：同意撤销红桥区双环邨街道办事处、成立北辰区双环邨街道办事处。
值得一提的是，据红桥区委介绍，为最大程度保障双环邨街道居民权益，按照有利于群众的原则，经市有关部门和两区相关部门研究，提出双环邨地区“飞地”治理执行“三不变”的政策措施，即房籍不变、户籍不变、学籍不变。
双环邨街道行政区划隶属关系变更后，该地区房屋不动产权证，证载地址保持为“红桥区”；购买新建在售项目房屋，不动产权证发放时，证载地址为“红桥区”；该地区房屋再次进行转移、变更等登记时，证载地址仍为“红桥区”。居民户籍保持不变，且户籍业务仍由红桥区户籍受理机关管辖，户籍档案继续由红桥区户籍管理机关管理查询。在校学生学籍保持不变，未来该片区内将要入学的红桥户籍适龄儿童按照天津市现行招生政策，仍享受红桥区的教育资源。
据天津市民政局介绍，天津飞地治理经验已获民政部点赞，并向全国推广。
《天津日报》2021年12月刊发的报道称，在民政部向全国民政系统推介我市“飞地”治理工作经验报告中提到，天津市以提升超大城市治理效能为牵引，直面基层社会治理中的痛点、难点、堵点，拓宽思路、创造条件，积极解决“飞地”导致的基层社会治理职责交叉、责任不清和治理真空等问题，压实了基层治理属地责任，实现了基层党建和服务管理双覆盖，维护了行政区划在治国理政中的法治权威。
消息称，天津具体做法包括：对接壤“插花地”依法变更行政区域界线，由属地区和属事区沟通协商，制定行政区域界线变更方案，严格按照法定程序，变更8个区、7块接壤“插花地”行政区域界线，把管理的权责一致起来，彻底理顺体制机制障碍；对不接壤“插花地”，按照尊重历史、方便管理、保障群众利益的原则，将管辖权落在行政区划所在地，居民房产登记、户籍、学籍保持不变，最大限度保障群众利益。
历史遗留：飞地飞到几时休？
飞地问题牵扯各方利益诉求，是社会治理的难点之一。澎湃新闻注意到，相较于天津这类市域内的特殊地带，近年来发生在省际飞地、市际飞地、县域间飞地上的调整则不多见。
以地处苏鲁两省三市九个县市区结合部、因微山湖而得名的山东济宁微山县为例，为加强对微山湖整个湖区的统一管理，微山县于1953年设立，政务院第136号文批复“同意山东省以微山、昭阳、独山、南阳湖湖区为基础，将湖内纯渔村及沿湖半渔村划设为微山县。”1971年因沿湖工农业用水需要，济宁地革委确定移民安置渔湖民，分散安置在山东邹城、滕州、鱼台、任城等地，因以上等历史原因形成了飞地。
2020年6月，济宁市民政局在答复政协委员“关于鱼台县境内微山县飞地及人口划入鱼台县管理的建议”时介绍，我们就此专门向上级业务部门进行了请示汇报。飞地涉及村庄的划转既不属于行政区划调整，也不属于行政区域界线变更，只是管理权的调整，应在征得涉及村村民同意、两县政府达成一致意见的基础上进行划转。在收到委员的提案后，我们召开了微山和鱼台两县民政局参加的会议，研究飞地及群众社会事务管辖问题。与会同志一致认为飞地及群众社会事务管辖划转既关系地方经济社会发展、社会和谐稳定又关系到群众切身利益，必须在保持社会和谐稳定大局的前提下，积极稳妥推进。下一步我们将根据市委、市政府工作部署，认真做好工作。
事实上，微山县飞地的由来比较特殊。
据济宁市民政局介绍，微山县的设立是为加强对微山湖整个湖区的统一管理，从根本上解决纠纷和械斗问题。中央明确划设微山县的基本思想和原则，就是为加强对微山湖地区的统一管理，1956年国务院第124号文再次强调：“微山湖湖面由山东省微山县统一管理”。澎湃新闻注意到，曾有市人大代表提出“将南阳镇重新划归鱼台县”，济宁市民政局表示，这一建议与国务院设立微山县统一管理微山湖的原则不相吻合。