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上海青浦(基于政策视角的上海青浦新城规划建设回顾与展望)

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发布时间：2020-12-06加入收藏来源：互联网点击：

在上海新一轮新城发展政策背景下，本文聚焦青浦新城的规划建设，探讨郊区新城发展中的问题。首先，回顾青浦新城20年的规划建设政策演进，概述青浦新城当前的发展成效，进而深入剖析规划建设中的4个关键问题，最后基于区域视角和国际经验，对青浦新城未来发展的政策设计提出建议。青浦新城过去的发展以地方化发展为主导，新城发展目标缺乏稳定性，市级层面的政策性住房与新城关联性较弱，轨道交通建设滞后于新城发展，新城建设的机制仍不完备。在未来的发展中，青浦新城应在全市总体政策框架下，与区内周边地区形成联动发展格局，加大轨道交通与新城建设的协同力度，联合周边镇村加强住房供应，借力郊野地区促进新城品质的提升。

1 青浦新城规划建设的政策演进

1.1 “十五”时期：区级政府全面推动居住区及相关配套设施建设

“十五”期间上海全市重点推进“一城九镇”建设①，并颁布了《关于上海市促进城镇发展的试点意见》，全面推动试点城镇建设。《上海市城市总体规划（1999年—2020年）》将青浦新城规划定位为“青浦区政治、经济、文化中心，具有工业、旅游、居住等综合功能的中等规模城市”。区“十五”计划将新城中心区直接定位为特色居住区②。全区“一轴多点”和“两翼联动”③的城镇发展布局并没有凸显新城的重要性，城镇发展重点较为分散。

1.2 “十一五”时期：区级政府推进新城居住功能进一步西扩

“十一五”时期，上海推进“1966”城乡规划体系建设，重点发展9个新城中的嘉定、松江和临港新城。青浦新城未被列入本轮重点发展的新城，新城发展仍以区级政府为主导。按照市级层面提高新城规模的要求，青浦区开展了新城西扩工作，将朱家角镇的部分区块纳入新城范围。同时，青浦区在本阶段提出加快“一城两镇”的建设构想，突出新城的主体地位。但在本次政策调整中，尽管新城规模目标翻倍，但仍以居住生活功能为主。

1.3 “十二五”时期：市级政策带动新城发展全面提质

“十二五”时期，青浦新城成为本阶段全市7个重点新城之一。全市“十二五”规划首次在5年规划中直接提到青浦新城。市级层面出台了《关于本市加快新城发展的若干意见》，青浦新城在公共服务设施、交通设施、土地指标、建设资金等方面得到市级政府的直接政策支持。青浦区于2010年全面实施“一城两翼”战略布局④，青浦新城的定位提升为“上海西部服务长三角区域的综合性节点城市”。

1.4 “十三五”时期：区级政府按规划有序推进新城建设

“十三五”时期，上海市提出将新城打造成“长三角城市群综合性节点城市”，重点推进南汇新城建设。随着中国国际进口博览会和长三角生态绿色一体化发展示范区两大国家战略相继落地，青浦的战略地位显著提升。在此阶段，区级政府按照既有规划有序推进新城建设，重点推动西片区开发和轨道交通站点地区建设，强化新兴产业集聚和城市品质提升。

1.5 小结

青浦新城并不在沪宁、沪杭发展轴线上，其区位弱于松江新城和嘉定新城。在“十五”和“十一五”时期，青浦新城不属于市级层面的重点新城，未能得到上级政府的直接政策投入，其发展由区级政府主导，以房地产开发和基本配套建设为主。“十二五”时期，上海市级层面的新城配套政策从试点转向全面推广，青浦新城被列入重点新城，其规划建设得到更多来自市级层面的政策介入，大型居住社区的规划建设是最为直接的政策影响，新城的综合性发展目标也在此阶段得以确立。

历年市级和区级层面对青浦新城的总体要求

与松江、奉贤等新城的发展有所不同，青浦区的发展重点历来较为分散，在“一城两翼”战略下，同步推进3大板块（青浦新城、青西地区、青东地区）的发展。“十二五”以来，青东地区事实上成为青浦新一轮发展的焦点，而青西地区被纳入长三角生态绿色一体化发展示范区启动区，国家政策的直接干预让其成为“十三五”时期青浦的发展重点。

2 青浦新城现状成效

经过20年的开发建设，青浦新城城镇开发边界内的建成率已经超过80%，城镇基本框架已经稳定。但在人口集聚能力、产业发展能级、公共服务水平等方面，青浦新城的现状成效仍不尽如人意，新城对于人口和产业的吸引力亟待提升。

青浦新城现状空间格局示意图

2.1 人口规模持续增加，但集聚度不高

过去20年间，青浦新城常住人口规模从2000年的18.9万人增长到2010年的36.3万人，到2019年达到45万人⑤。但按照开发边界范围估算，新城2019年常住人口密度仅为0.66万人/km²，与《上海市新城规划建设导则》不低于1.2万人/km²的要求相距甚远。

从青浦全区层面分析，2000—2019年间，新城常住人口增加了26.1万人，紧邻中心城的徐泾、华新两镇增加了27.6万人⑥。与近郊地区相比，新城在人口导入上并无优势，特别是对于中心城人口的吸引力更是明显偏弱，近郊地区较高的公寓均价正是这一状况的反映。

2019年青浦区各板块公寓均价情况

来源：笔者根据《2020青浦统计年鉴》绘制。

2.2 新兴产业蓬勃发展，但产业能级较低

2019年青浦新城GDP约413亿元，占青浦区的35.4%，经济密度为7.52亿元/km²。2018年三次产业结构约为0.2:56.5:43.3⑦。青浦工业园区已基本形成精密机械及装备制造业、生物医药、新材料、电子信息等4大主导产业，以及印刷传媒、快速消费品、民用航空、人工智能等4大新兴产业。考察园区经济绩效，2019年青浦工业园区单位工业用地产出为50.14亿元/km²⑧，与嘉定、松江地区的开发区相比差距较大，与《上海市新城规划建设导则》要求的100亿元/km²目标相比，绩效水平仍亟待提升。

2019年嘉青松地区部分开发区单位工业用地产出情况

来源：根据上海市开发区协会《开发区简报》第485期绘制。

2018年部分开发区世界500强企业入区投资企业数

来源：根据《2019上海市开发区统计手册》绘制。

2.3 职住平衡基础较好，但产城融合发展有待优化

2019年青浦新城常住人口为45万人，2018年末从业人员约20万人⑨。尽管从全域情况来看，新城职住平衡状况较好，但新城内部产城融合发展仍待改善。一方面，新城范围内现状仍有多处厂中村、城边村，村庄邻近青浦工业园区且租金低廉，吸引了大量产业工人居住；另一方面，毗邻新城的赵巷老镇区、重固老镇区等周边镇村也是新城就业人员的主要居住地。

2.4 基本公共配套完善，但优质公共服务资源匮乏

目前，青浦新城的基本公共服务配套较为齐备，轨道交通17号线于2017年底正式运营，品质较好的商业设施也于近两年在轨交站点周边集聚，但高能级公共服务资源仍较为匮乏。青浦新城现状市级公共服务设施仅有3处，包括三级乙等医院——中山医院青浦分院、崧泽遗址博物馆和上海工商信息学校。优质公共服务资源的匮乏影响了新城对中心城居民及外来高端人才的吸引力。

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